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新型城鎮化專題

發布日期: 2015-06-18
 
  

    黨的十八大以來,社會各界高度關注城鎮化問題,“新型城鎮化”成為當前發展的主題詞。城鎮化是現代化的必由之路,是解決農業農村農民問題的重要途徑,是推動區域協調發展的有力支撐,是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。新型城鎮化,是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化,是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。

  一、國家新型城鎮化規劃

  20143月,中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》。該規劃是引領我國城鎮化健康發展的綱領性文件, 是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。

  強調以人為本,推進以人為核心的城鎮化。規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措,推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務,并要求創新體制機制,建立健全農業轉移人口市民化推進機制。

  量力而行扎實推進 城鎮化。根據規劃,我國將有序推進農業轉移人口市民化,按照尊重意愿、自主選擇,因地制宜、分步推進,存量優先、帶動增量的原則,以農業轉移人口為重點,兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口,統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

  強調生態文明注重城鎮化質量 。為確保城市發展模式科學合理,規劃突出城鎮化要體現生態文明、綠色、低碳、節約集約等要求,明確提出將密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導。為使城市生活和諧宜人,規劃要求穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口,消費環境更加便利,生態環境明顯改善,空氣質量逐步好轉,飲用水安全得到保障。

  二、國家新型城鎮化綜合試點方案

  2014年底,國家發改委等11部委印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》,江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區。湖北省武漢市、孝感市、仙桃市、宜城市被列為試點城市。

  試點時間:2017年各試點任務取得階段性成果,形成可復制、可推廣的經驗;2018-2020年,逐步在全國范圍內推廣試點地區的成功經驗。

  試點任務:

  1、建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。按照事權與支出責任相適應的原則,合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權,建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。

  2、建立多元化可持續的城鎮化投融資機制。把地方政府債務納入全口徑預算管理,編制公開透明的城市政府資產負債表,建立健全地方政府債券發行管理制度,允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。依據城市規劃編制城市基礎設施建設規劃和融資規劃,針對不同項目性質設計差別化融資模式與償債機制。理順市政公用產品和服務價格形成機制,放寬準入,完善監管,制定企業通過政府和社會資本合作(PPP)等模式進入特許經營領域的辦法,鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

  3、改革完善農村宅基地制度。

  4、探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式。

  5、綜合推進體制機制改革創新。鼓勵試點地區從推進新型城鎮化實際出發,在城鄉發展一體化體制機制、城鄉規劃編制和管理體制機制、農業現代化體制機制、城市“多規融合”制度、城市生態文明制度、城市社會治理體系,以及新型城鎮化標準體系建設和創新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設等方面開展形式多樣、富有特色的改革探索。

  配套政策:省級政府舉債使用方向要向試點地區傾斜。國家開發銀行發揮金融支持作用,運用信貸等多種手段積極支持城市基礎設施、棚戶區改造等工程建設。鼓勵公共基金、保險基金等參與自身具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。

  三、武漢市試點工作方案要點

  總體目標:2017年,常住人口城鎮化率達到81%以上,戶籍人口城鎮化率達到71%以上;到2020年,常住人口控制在1200-1300萬人左右,常住人口城鎮化率達到84%以上,戶籍人口城鎮化率達到75%以上,逐步縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距。

  ——建立健全政府、企業、個人共同參與和省、市比例分攤的農業轉移人口市民化成本分擔機制。

  ——城鎮化投融資和償債更加多元可持續。政府資產負債信息公開制度不斷完善,城鎮化項目資產流動性不斷增強,社會資本參與城鎮化建設經營的比重顯著提升。

  ——城鎮化體制機制不斷創新。到2020年,中法武漢生態示范城形成常住人口45萬人的規模,成為引領武漢市及周邊地區走綠色、低碳、高端、可持續、能推廣的城鎮化道路標桿。武漢經濟技術開發區與漢南區事項“政區合一”,契合四化同步發展的行政管理體制基本形成。

  主要任務:

  (一)實施“111計劃”,加快建立農業轉移人口市民化成本分擔機制

  (二)放開市場準入,建立多元化可持續的投融資機制

  1、制定實施新型城鎮化建設及融資規劃,爭取升級發債資金向本市傾斜。將政府債務納入全口徑預算,編制公開透明的武漢市政府資產負債表,建立政府債務動態監控體系。

  2、通過財政資金“撥改租”、股權投資等方式充實資本實力,設立城鎮化投資基金,強化對具有穩定現金流收入項目的證券化運作。

  3、通過PPP等模式吸引社會資本積極參與城市公用設施投資運營。在棚戶區改造中更好發揮開發性金融的作用。在城市基礎設施建設中,構建城市基礎設施的資產交易市場。

  (三)以產城融合、城鄉融合為核心,綜合推進行政管理等體制機制創新

  1、在中法武漢生態示范城建立政企分開的城鎮化開發管理體制,按照“全域規劃、產城融合、生態新城、城城對接”的理念,完善綠色、循環、低碳發展的體制機制,融合中法兩國在城市規劃設計、建造和管理英語的可持續發展技術和經驗,切實推進以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。

  2、促進開發區與行政區融合,探索有條件的開發區向城鎮型政區轉型。探索行政服務市場化改革。以工業化促進城鎮化,推進兩區在空間上融合、功能上互補,實現兩區規劃、基礎設施、產業布局、生態保護、社會事業、領導體制等“留個一體化”發展。

  四、武漢的新型城鎮化規劃

  隨著國家新型城鎮化規劃的出臺,湖北省新型城鎮化思路漸趨明朗,迫切要求武漢市發揮引領作用。

  20145月,武漢市成立了賈耀斌常務副市長為組長、張光清副市長為副組長的 “市新型城鎮化暨全域城鄉統籌規劃編制工作領導小組”,正式啟動了武漢市的新型城鎮化規劃的編制工作。截止到目前,武漢市的新型城鎮化規劃已完成初稿,正在進行修改和完善,將于今年上半年完成正式成果批復后開始實施。

  規劃初稿中提出的城鎮化的戰略任務:

  (一)引領區域實現協調互促發展

  (二)構筑多元包容的和諧社會

  (三)形成有序布局的全域統籌格局

  (四)打造城鄉一體的發展支撐體系

  (五)推進體制機制的完善創新

  五、新型城鎮化思考——機遇與挑戰

  (一)在基礎設施建設不放松的同時,注重城市管理和運營水平的提升

  武漢市的基礎設施建設在經歷了多年的陣痛期后,效果已經逐步體現,無論是城市形象還是基礎設施配套水平都提升很多。但新型城鎮化的要求是,不但要有“面子”個,更要有“里子”,不但要繼續改善基礎設施條件,也應通過提升城市管理和運營水平來保證城鎮化的質量。

  城投公司不但承擔著大量武漢市的重大基礎設施建設工程,同時在供水、排水、燃氣、停車場、地產開發等多個層次,參與著城市的運營與管理。如今,面臨新型城鎮化的機遇,城投公司應加強內部資源挖掘、整合,加強統籌而科學地管理,切實發揮自身優勢,真正開始打造城市運營與管理的產業鏈。

  (二)切實推動“三舊”改造,充分發揮棚戶區改造資金效益

  在國家大力推動棚戶區改造的宏觀環境下,2014年武漢市在棚戶區改造尤其是融資層面取得顯著成果,通過爭取國家開發銀行政策性資金,解決了棚戶區改造過程中最為重要的資金問題。但是一年多來,武漢市棚戶區改造工作推動效果卻并不顯著,很多項目面臨“有錢卻用不出去”的尷尬局面,棚戶區改造資金的優惠效益未能彰顯。

  近期,有關部門已在專題研究棚戶區改造的資金使用問題,城投及立城公司也應盡快采取有效措施,加快推動所承擔的棚戶區改造工作。

  (三)區域協調互促發展,新城區將是主戰場

  新型城鎮化的要求是區域協調發展,在中部崛起和“1+8”城市圈的大政策下,武漢市未來將實現帶動周邊城市、并與之更加協調地發展。然而,考慮到人口容量、基礎設施及環境承載力,相對主城區來說,新城區才是我市未來幾年新型城鎮化的主戰場,是未來幾年新型城鎮化融資和建設的主平臺。在此過程中,我們應抓住機遇,通過新型城鎮化這一機遇,突出新城區的發展質量,結合各區實際,在新型城鎮化進程中,一方面要以人為本,注重教育、基本醫療、社會保障等公共服務水平的提升;另一方面要注重引導和促進產業升級,為經濟健康持續發展注入動力。

  目前,城投公司黃陂、新洲、江夏三個新城區有豐富的土地資源,這將成為城投公司未來參與更深、更廣的新型城鎮化的主戰場。

  (四)機制體制創新注重細節,多元化投資模式落到實處

  盡管在武漢市的新型城鎮化實施方案要點中,已經明確提出要“建立多元化的投融資機制”的任務,但距離出臺各類可指導本地實施的制度和辦法仍需時日。新型城鎮化進程中融資仍然是個大課題,如何在具體項目中采用多元化投資模式,或者實現混合所有制,從而真正實現市場化,就要求在機制體制創新中更加注重細節。

  政府與社會資本合作(PPP)模式正在各個領域廣泛推動,城投公司在基礎設施建設、公共服務設施建設與運營、土地儲備項目等各個不同方面,無論是嘗試采用多元化的投資模式,還是研究和探討國企改革中的混合所有制,在目前很多政策細節不明確的情況下,應注意與有關部門的溝通聯系,爭取更多的支持和指導。


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